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02.05.2013

Finanzmanagement

Zum aktuellen Stand Basel III

Die Finanzkrise hat dazu geführt, dass die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an Kreditinstitute in besonderer Weise im Fokus der Öffentlichkeit und der Gesetzgebung stehen. Solche Reformen des Finanzsystems in Reaktion auf die Finanzmarktkrise sind notwendig. Sie sind zur Vermeidung weiterer Sanierungskosten zulasten öffentlicher Haushalte und letztlich zulasten der Steuerzahler zu begrüßen. Solche Reformen müssen insbesondere an den Stellen ansetzen und zu Verschärfungen führen, die sich in der Vergangenheit als besonders fragil und problembehaftet erwiesen haben.
Vor diesem Hintergrund hat die EU-Kommission ein Regelwerk entwickelt, das unter der Überschrift "Basel III" verhandelt wurde. Basel III (das sog. "Capital-Requirements-Direktive"-Paket, CRD IV-Paket) umfasst in Europa

  • zum einen eine Verordnung (CRR), in der die Themen Eigenkapital, Kontrahentenausfallrisiko, Liquidität und Leverage Ratio aus Basel III umgesetzt werden; zudem sind Vorschriften zum einheitlichen Regelwerk und zur Ermittlung der Eigenmittelanforderung enthalten. Die Verordnung (CRR) wird ohne nationale Umsetzung unmittelbar bindendes Recht für die Institute. Es kommt allerdings in vielen Bereichen noch auf die genaue Ausgestaltung der durch die europäische Bankaufsichtbehörde EBA zu entwickelnden technischen Standards zur Ausfüllung der gesetzlichen Vorgaben aus der Verordnung an.
  • Zum anderen liegt als zweiter Bestandteil des EU-Regelungspakets eine Richtlinie (CRD IV) auf dem Tisch, die Vorschriften zu antizyklisch wirkenden Kapitalpuffern, bankaufsichtsrechtlichen Sanktionen, der Verwendung externer Ratings und Corporate Governance enthält.

Der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union hatte bei seiner Sitzung am 27. März 2013 den zwischen den Trilog-Parteien gefundenen Kompromiss zum CRD IV-Paket ohne Aussprache bestätigt. Am 16. April 2013 nahm das Plenum des Europäischen Parlaments (EP) die Richtlinie an. Der Rat muss den Gesetzestext nun noch formal verabschieden. Bis zum 30. Juni 2013 wird die Richtlinie dann im EU-Amtsblatt veröffentlicht, am 1. Januar 2014 wird sie wohl in Kraft treten.

CRD IV-Umsetzungsgesetz

Nach ursprünglichen Zeitplänen sollte das CRD IV-Paket schon Anfang 2013 in Kraft treten. Die Bundesregierung hatte zur Beschleunigung der Beratungsprozesse noch vor einer finalen Abstimmung auf EU-Ebene bereits im August 2012 einen Gesetzentwurf zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht vorgelegt (CRD IV-Umsetzungsgesetz; Bundestags-Drucksache 17/10974).

Da die zu erwartende EU-Verordnung unmittelbar in Deutschland geltendes Recht wird, müssen sowohl im Kreditwesengesetz (KWG) als auch in weiteren Gesetzen und Rechtsverordnungen die der Verordnung widersprechenden oder entgegenstehenden nationalen Vorschriften geändert oder entfernt werden. Vorgaben der Richtlinie sind grundsätzlich durch Änderung des KWG und weiterer Gesetze und Rechtsverordnungen in nationales Recht umzusetzen.

Nachdem mit den aktuellen Beschlüssen in Brüssel sowohl in der CRR als auch in der CRD IV zum Teil beträchtliche Änderungen gegenüber den ersten Entwürfen aus 2010 vorgenommen wurden, muss auch der Entwurf des CRD IV-Umsetzungsgesetzes Anpassungen erfahren. Die veränderten Textentwürfe sind in den kommenden Tagen zu erwarten.

Betroffenheit der Kommunen

Deutsche Kommunen sind durch das CRD IV-Paket in mehrfacher Hinsicht betroffen: als Träger der kommunalen Sparkassen, bei den zu erwartenden Vorgaben für Mitglieder eines Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans und im Rahmen ihrer Verschuldungsmöglichkeiten als Nachfrager für die Vorfinanzierung kommunaler Aufgaben. So hatte sich der Deutsche Städtetag im Rahmen einer ersten Anhörung des Finanzausschusses des Bundestages im November 2012 über eine Stellungnahme der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zum CRD IV-Umsetzungsgesetz geäußert.

A. Träger kommunaler Sparkassen

Der Deutsche Städtetag hat sich dafür eingesetzt, dass keine undifferenzierte Umsetzung von Basel III für alle europäischen Kreditinstitute verfolgt. Vor dem Hintergrund der europäischen Staatsschuldenkrise wird auf die stabilisierende Wirkung verwiesen, die den deutschen Sparkassen für die Volkswirtschaft zukommt. Zumal die Sparkassen als öffentlich-rechtliche, dezentrale Kreditinstitute in kommunaler Trägerschaft in besonderem Maße ihrer jeweiligen Region verpflichtet sind.

B. Vorgaben für Mitglieder eines Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans im CRD IV-Umsetzungsgesetz

Nach dem bisher vorliegenden Entwurf des CRD IV-Umsetzungsgesetzes soll zukünftig Mitglied eines Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans nicht mehr sein dürfen, "wer bereits in fünf anderen Unternehmen Mitglied des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans ist" (Bundestagsdrucksache 17/10974; Artikel 1 Nr. 48, §25 d Absatz 3 Nr. 4 KWG-E). Auch das geltende Recht kennt in § 36 KWG bereits eine Begrenzung auf fünf Mandate. Allerdings werden hier nur Mandate in Kreditinstituten berücksichtigt, die der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) unterstehen. Demgegenüber legt der Entwurf des CRD IV-Umsetzungsgesetzes eine Obergrenze von fünf (Aufsichts-)Mandaten in Unternehmen allgemein fest. Damit besteht die Gefahr, dass die Möglichkeiten der Hauptverwaltungsbeamten oder Kämmerer, Mandate in den kommunalen Unternehmen einer Stadt und der Sparkasse gleichzeitig auszuüben und so zur einheitlichen Ausrichtung lokaler Politik beizutragen, in unzulässiger Weise eingeschränkt würden.

Hauptverwaltungsbeamte oder auch Kämmerer der Städte sind  jedoch sog. "geborene" Verwaltungsratsmitglieder bei kommunal getragenen Sparkassen, die Kraft ihrer Funktion dem Verwaltungs- und Aufsichtsorgan angehören. Schränkt der Gesetzgeber die Steuerungsmöglichkeiten der Städte über die Mandatsbeschränkung ein, ist von einer Normenkollision mit dem im Grundgesetz verankerten Recht auf kommunale Selbstverwaltung auszugehen.

In der 393. Sitzung des Präsidiums des Deutschen Städtetages am 13. März 2013 in Heilbronn wurde deshalb folgenden Beschluss gefasst:

  1. Das Präsidium des Deutschen Städtetags hält es für richtig, dass angesichts der andauernden Finanzkrise auch die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an Aufsichts- und Kontrollorganmitglieder von Kreditinstituten überprüft und konkretisiert werden. Entsprechende Regulierungen dürfen allerdings nicht dazu führen, dass die funktionierenden Kontrollstrukturen der kommunalen Sparkassen beeinträchtigt werden.
  2. Bei der Ausgestaltung der aufsichtsrechtlichen Anforderungen an Mitglieder von Aufsichts- und Kontrollorganen muss die Mitwirkung der kommunalen Vertreter in den Verwaltungsräten der kommunalen Sparkassen gewährleistet bleiben. Diese Mitwirkung ist unverzichtbarer Ausdruck des Regionalprinzips und der kommunalen Trägerschaft der Sparkassen.
  3. Das Präsidium spricht sich nachdrücklich gegen die in § 25d KWG-E vorgesehene Regelung aus, die mögliche Zahl von Mandaten in Verwaltungs- und Aufsichtsorganen auf fünf Unternehmen zu begrenzen. Insbesondere Mandate, die aufgrund rechtlicher Bestimmungen kraft Amtes übernommen werden müssen, dürfen dieser Regelung nicht unterfallen; dies gilt etwa für den Vorsitz im Verwaltungsrat einer Sparkasse durch den Oberbürgermeister der Trägerstadt.

Der Präsident des Deutschen Städtetages hat sich somit in einem Schreiben nochmals gegen die beabsichtigte Neuregelung eingesetzt.

Die im bisherigen Entwurf des CRD IV-Umsetzungsgesetzes enthaltene Regelung wäre auch deshalb nicht sachgerecht, weil sich bei der EU-Regelung abzeichnet, dass diskutierte Beschränkungen zur Höchstanzahl von Aufsichtsmandaten auf solche Institute bezogen werden, die u. a. aufgrund des Umfangs und der Komplexität ihrer Betätigungen als "bedeutend" einzustufen sind ("significant in terms of size, internal organisation and nature, scope and complexity of their activities"). Man kann wohl davon ausgehen, dass damit systemrelevante Institute gemeint sind. Danach würde die Beschränkung der Mandatshöchstanzahl in der CRD IV für die meisten Sparkassen nicht gelten.

Gerade der in der EU-Debatte an dieser Stelle erreichte Stand ist für den Deutschen Städtetag von Bedeutung. Zum einen müssen bei den Anforderungen an die Qualifizierung der Verwaltungsratsmitglieder sparkassenspezifische Aspekte berücksichtigt werden können; dies gilt etwa für die Rolle des kommunalen Trägers und die Tatsache, dass sich die Sparkassen in ihrer Region und an deren Bedürfnissen orientieren müssen. Hinzu kommt, dass die Wahrnehmung von Aufsichtsmandaten durch kundige Mandatsträger in verschiedenen Verbundunternehmen innerhalb einer kreditwirtschaftlichen Verbundgruppe zur Stabilisierung des gesamten Verbundes beitragen kann.

Auch die Stellungnahme des Bundesrates (vgl. dazu Bundestagsdrucksache 17/11474 vom 14.11.2012) nimmt auf die zu beachtenden Besonderheiten von Genossenschaftsbanken, Sparkassen und Förderbanken Bezug.

C. Vorfinanzierung kommunaler Aufgaben

Steigende Kosten für die künftige Finanzierung über Kommunalkredite werden mit den erwarteten bankenaufsichtrechtlichen Regelungen ebenfalls  erwartet. Dabei spielen zum einen neue Kennzahlen und zum anderen technische Standards zur Beurteilung der Risikotragfähigkeit im Bankenbereich eine wesentliche Rolle.

Als einer wesentlichen Kennzahl für die Bankenaufsicht gilt in Basel III die Leverage Ratio (LR). Die "Leverage Ratio" ist eine Verschuldungsobergrenze für die Institute, die unabhängig vom Risikogehalt der Geschäfte abgebildet und in Verbindung mit den erhöhten Eigenkapitalanforderungen dazu führen kann, dass risikolose und margenarme Kreditgeschäfte wie der Kommunalkredit durch renditeträchtigere, aber auch riskantere Geschäfte der Banken ersetzt werden. Es wurde daher nachdrücklich von den kommunalen Spitzenverbänden gefordert, dass nullgewichtete Kredite ausdrücklich von der Kennziffer ausgenommen werden. Nach den nun auf EU-Ebene absehbaren Regelungen gilt die LR zunächst nur als Beobachtungskennzahl.  Die Institute haben Meldungen zur LR an die zuständigen Behörden ab Inkrafttreten der CRD IV vorzunehmen. Die Veröffentlichung der Kennziffer ist ab 1. Januar 2015 geplant. Aufbauend auf einen Bericht der European Banking Authority (EBA, die europäische Behörde für Bankenaufsicht), der zum 31. Dezember 2016 erstellt werden soll, werden die europäischen Institutionen über eine Einführung der LR zum 1. Januar 2018 entscheiden. Die EU-Kommission wird zudem prüfen, ob eine Differenzierung der LR nach Geschäftsfeldern angemessen ist, und ob die LR als Beobachtungskennzahl (Säule II-Regelungen) für die Bankenaufsicht ausreichend ist.

Forderungen der Kreditinstitute und Wertpapierfirmen an Gebietskörperschaften können nach den Regelungsentwürfen in derselben Weise behandelt werden wie Forderungen an den Zentralstaat, auf deren Hoheitsgebiet sie ansässig sind. Diese Regelung soll auch mit Basel III gültig sein, "sofern kein Unterschied zwischen den Risiken solcher Forderungen aufgrund der speziellen Steuererhebungsbefugnisse der Gebietskörperschaften und aufgrund der besonderen institutionellen Vorkehrungen besteht, die zur Verringerung ihres Ausfallrisikos getroffen wurden". Die EBA soll eine öffentlich zugängliche Datenbank mit allen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften innerhalb der EU führen, die entsprechend zu behandeln sind. (Verordnungsentwurf der EU-Kommission, Artikel 110 Abs. 2)

Bisher ist unklar, welche Gebietskörperschaften konkret in die Datenbank aufgenommen werden und ob die in Deutschland derzeit bestehenden Steuererhebungsbefugnisse der Kommunen und institutionellen Vorkehrungen zur Verringerung ihres Ausfallrisikos ausreichend für die Aufnahme in die Datenbank sind.

Aktuelle Entwicklungen zum EU-Vergaberecht

Die EU-Kommission hatte am 20. Dezember 2011 Vorschläge zur Vergaberechtsreform und Konzessionsvergabe vorgelegt. Der Deutsche Städtetag hatte sich nachdrücklich u. a. gegen das Vorhaben der EU-Kommission gewandt, Möglichkeiten der Kommunen bei der Beschaffung von Liquidität und der Refinanzierung kommunaler Investitionen einschränken zu wollen. Entsprechend der Forderung des Deutschen Städtetages wird es – anders als ursprünglich für die EU-Richtlinien geplant, keine Ausschreibungspflicht hinsichtlich der Kreditbeschaffung durch öffentliche Auftraggeber geben. Die aktuell bestehende Ausnahme zu Gunsten der Kreditbeschaffung öffentlicher Auftraggeber ist wieder in den Richtlinientext der allgemeinen Vergaberichtlinie aufgenommen worden. Dies soll auch im Bereich der geplanten Konzessionsrichtlinie gelten.

Basel III-Auswirkungsstudie

Die Auswirkungen der verschärften internationalen Eigenkapitalnormen und der neuen Liquiditätsstandards werden seit Anfang 2011 vom Baseler Ausschuss und der EBA beobachtet. An dem "Basel-III-Monitoring" haben 157 Banken aus 18 EU-Mitgliedstaaten teilgenommen, darunter 33 deutsche Institute. Der Bericht kann auf der Webseite der Bundesbank abgerufen werden (www.bundesbank.de).

Neue Europäische Bankenaufsicht

Die EU-Finanzminister (ECOFIN-Rat) haben im Dezember 2012 außerplanmäßig in Brüssel, u. a. über eine einheitliche europäische Bankenaufsicht verhandelt. Der EU-Gipfel der Staats- und Regierungschefs am 13./14. Dezember 2012 bestätigte das Ergebnis des ECOFIN-Rates: Die Europäische Zentralbank (EZB) soll die großen Banken mit einer Bilanzsumme von mehr als 30 Mrd. Euro oder von mehr als 20 Prozent der Wirtschaftskraft ihres Landes direkt beaufsichtigen. Dies soll auch für Institute gelten, die Mittel aus den europäischen Stützungsfonds ESM bzw. EFSF beantragt oder erhalten haben. Alle übrigen Institute sollen weiterhin von den nationalen Aufsichtsbehörden überwacht werden. Allerdings mit der Möglichkeit für die EZB, jederzeit die Aufsicht an sich zuziehen. Die Trennung zwischen Geldpolitik und Aufsicht soll durch die Einrichtung eines Vermittlungsausschusses zwischen Aufsichtsgremium und EZB-Rat erreicht werden. Die europäische Bankenaufsicht soll ab März 2014 voll funktionsfähig sein.

Derzeit befinden sich die Verhandlungen im Trilog (EU-Rat, EU-Parlament und EU-Kommission). Inwiefern der Schwellenwert von 30 Mrd. Euro hier bestätigt wird, bleibt abzuwarten. Die EZB selbst strebt wohl eher eine direkte Aufsicht der signifikanten Banken an. Nach ihren Berechnungen würden in der Eurozone etwa 140 – 150 Banken oberhalb der 30 Milliarden-Schwelle liegen. Unter diesen sieht sie lediglich etwa 20 – 30 als besonders signifikante Banken an. Bei den verbleibenden 120 – 130 Banken will die EZB die nationalen Aufseher einbinden nach der Maßgabe, je geringer die Signifikanz, desto stärker die Einbindung der nationalen Aufsichtsbehörden.

Ausschuss für Finanzstabilität

Am 18. März 2013 nahm der Ausschuss für Finanzstabilität beim BMF seine Arbeit auf. Der Ausschuss wurde mit dem Gesetz zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht vom 28. November 2012 geschaffen. Bei Gefahren hat der Ausschuss die Möglichkeit zu warnen und öffentliche oder nicht-öffentliche Empfehlungen abzugeben. Adressaten können die Bundesregierung, die BaFin oder andere öffentliche Stellen sein. Der Ausschuss stärkt die Zusammenarbeit der nationalen Bankenaufsicht und berät auch über den Umgang mit Warnungen und Empfehlungen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken.

Stellungnahme der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zum Entwurf "CRD IV-Umsetzungsgesetz" für die öffentliche Anhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages am 28. November 2012 
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Position der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zu den von der EU geplanten Neufassung der Regelungen für die Banken- und Finanzmärkte ("Basel III") 
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Kreditengagement bei Kommunen im Juli 2012, Anteile der Bankengruppen (Grafik) 
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Brief des Präsidenten des Deutschen Städtetages, Christian Ude, vom 23. April 2013, zum Gesetzentwurf der Bundesregierung "CRD IV-Umsetzungsgesetz" – BT-Drucksachen 17/10974, 17/11474; hier: Vorgaben für Mitglieder eines Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans im CRD IV-Umsetzungsgesetz (Artikel 1 Nr. 48; §25 d Absatz 3 KWG-E)  
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Schwerpunkte

  • Aufnahme und Integration von Flüchtlingen und Asylbewerbern Mehr
  • Kommunale Finanzlage und föderale Finanzbeziehungen Mehr
  • Verkehrsinfrastruktur und Luftreinhaltung Mehr

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